[an error occurred while processing the directive] |
[an error occurred while processing the directive]
Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее,
будущее
§ 3. О совершенствовании механизма финансирования арбитражных
судов
Одним из слагаемых реформирования экономического правосудия в
России является проблема надежного и полнокровного финансирования
арбитражно-судебной системы, причем исключительно из федерального
бюджета, как это предусмотрено ст. 124 Конституции РФ. Понятно,
что осуществлять непосредственное - именно из федерального бюджета
- финансирование всех нужд каждого из федеральных судов невозможно.
Поэтому законодатель решил этот вопрос, в частности для арбитражных
судов, через корреспондируемые законодательные нормы. В п. 4 ст.
44 Закона об арбитражных судах закреплено положение, согласно
которому материально-техническое снабжение и "обеспечение
служебными помещениями арбитражных судов в Российской Федерации,
а также медицинское, жилищное и социально-бытовое обслуживание
судей и работников аппаратов арбитражных судов осуществляется
соответствующим органом исполнительной власти по месту нахождения
арбитражного суда за счет средств федерального бюджета".
Столь же определенна редакция п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей:
"Судьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются
в соответствии с нормами, установленными законодательством Российской
Федерации, отдельными жилыми помещениями с учетом права судьи
на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или
в виде отдельной комнаты, приобретенными за счет средств федерального
бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок
не более шести месяцев либо приобретается судом за счет средств
федерального бюджета, выделяемых на эти цели судам Российской
Федерации...".
Дело не в том, что в целом судебная система страны, и система
арбитражных судов в том числе, финансируются недостаточно, несмотря
на то, что в 2004 г. рост бюджетных расходов на федеральную судебную
систему составил более 30 процентов по сравнению с 2003 г. И не
в том, что неэффективен порядок выделения средств и их распределение.
И даже не в том, что существовавшее до принятия Конституции РФ
финансирование судов из местных бюджетов, включаемое в бюджеты
соответствующего уровня в качестве самостоятельных статей расходов
(это относится также к арбитражным судам), кое-где сохраняется
(так, в 1997 г. в Арбитражном суде Республики Дагестан был установлен
факт финансирования из местного бюджета в размере 56 процентов,
в Федеральном арбитражном суде Московской области - 27,3 процента,
в Федеральном арбитражном суде Северо-Западного округа - от 12
до 17 процентов)*(491) и поныне исполнительная власть субъектов
РФ представляет жилье судьям и производит федеральным судам и
федеральным судьям иные выплаты*(492), хотя в самом судейском
сообществе подобные вещи вызывают резкое осуждение. Так, 29 июня
2004 г. Президиум Совета судей РФ принял постановление "О
компенсационных выплатах, связанных с неблагоприятными условиями
проживания в городе Норильске, судьям и работникам аппарата Норильского
городского суда Красноярского края", которым поведение судей
этого суда, выразившееся в незаконном получении компенсационных
выплат из местного бюджета, было признано умаляющим авторитет
судебной власти и не отвечающим требованиям, предъявляемым к судье.
Главная причина "несрабатывания" правовых норм кроется
в несостыковке механизмов возложения на местные власти обязанностей
финансирования названных расходов на судебные нужды и невозможности
компенсировать эти - уже израсходованные - суммы именно из федерального
бюджета. В СМИ отмечается: "Федеральный бюджет практически
не выплачивает работающим в регионах судьям никаких компенсаций
за предоставляемое им жилье, а это, в свою очередь, создает предпосылки
для влияния на них уже со стороны местных администраций"*(493).
В конечном итоге все упирается в неверную технологию бюджетного
процесса: сегодня при формировании бюджета на каждый год Минфин
России устанавливает для судебной системы контрольную цифру годовых
расходов, не включая (за редкими исключениями) в эти показатели
уже произведенные местными властями расходы на судебные нужды,
т.е. игнорируя цитируемое выше требование закона "...с последующей
компенсацией этих расходов из федерального бюджета".
В юридической литературе обращается внимание на проблемы с финансированием
судебных органов, правда, не в рассматриваемом аспекте, и высказываются
предложения о большей самостоятельности судебной власти в бюджетном
процессе*(494).
Как известно, общее финансирование судебной системы России до
начала 1999 г. было крайне неэффективным, что в ряде случаев приводило
даже к прекращению осуществления правосудия. Ситуация радикально
изменилась с принятием в 1999 г. Федерального закона "О финансировании
судов Российской Федерации", но не в части рассматриваемого
сегмента проблемы. В нем закреплено, что в федеральном бюджете
ежегодно предусматривается выделение средств отдельными строками
на обеспечение деятельности КС РФ, ВС РФ и других судов общей
юрисдикции, Судебного департамента при ВС РФ, ВАС РФ и других
арбитражных судов. Согласно этому закону финансирование судов
Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета
производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов
бюджетной классификации в соответствии с федеральным законом о
федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. При этом
уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование
судов России в текущем финансовом году или подлежащих выделению
на очередной финансовый год, не более чем на 5 процентов может
осуществляться только с согласия Совета судей РФ, а уменьшение
размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов
в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной
финансовый год, более чем на 5 процентов может осуществляться
только с согласия Всероссийского съезда судей. И именно эти "страхующие"
нормы предлагается законодательно изменить, против чего возражают
органы судейского сообщества.
Названным законом также установлено, что финансирование федеральных
судов осуществляется ежемесячно равными долями в размере одной
двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным
законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден,
суды финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы,
предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном
бюджете на истекший год. Эти указанные суммы перечисляются до
10-го числа текущего месяца. В случае же неперечисления указанных
сумм либо неполного их перечисления в указанный срок их списание
со счета Главного управления федерального казначейства Минфина
России осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми
поручениями КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, Судебного департамента при ВС
РФ.
Независимость судебной власти обеспечивается и тем, что в указанном
законе сказано: суды самостоятельно распоряжаются средствами,
выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с федеральным
законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год
и иными федеральными законами. При разработке проекта федерального
бюджета на очередной финансовый год в части финансирования судов
РФ Правительство РФ должно учитывать в числе прочих расходов расходы
на материальное обеспечение судей, работников аппаратов судов,
Судебного департамента при ВС РФ, социальные гарантии судей и
членов их семей, защиту судей, ресурсное обеспечение судов в целях
создания условий для осуществления правосудия, обеспечения правового
порядка и укрепления государственной власти; при исполнении федерального
бюджета не использовать свои полномочия по сокращению расходов
на финансирование судов в зависимости от поступления средств в
доходную часть федерального бюджета.
Само по себе конституционное положение об обеспечении финансирования
судебной власти только из федерального бюджета служит важной гарантией
независимости судов, что в деталях освещается в юридической литературе*(495).
В Определении КС РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О "Об отказе
в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Волгограда
на нарушение конституционных прав и свобод положения пункта 3
статьи 19 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации"
указано: "Финансирование судов, в том числе материальное
и социальное обеспечение судей, как следует из статьи 124 Конституции
Российской Федерации, производится только из федерального бюджета
и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления
правосудия в соответствии с федеральным законом. Возлагая на местную
администрацию обязанность по предоставлению судьям жилья, оспариваемые
администрацией города Волгограда положения - в целях обеспечения
баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность
местного самоуправления и независимость судей, предусматривают
полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении
данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления,
что гарантирует право собственности муниципальных образований;
при этом не происходит изъятие муниципальной собственности и не
нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении
местными финансами и бюджетом. Указанная обязанность местной администрации
касается обеспечения жильем судей того суда, который находится
на территории муниципального образования. Поскольку содержание
и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится
к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей,
как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального
образования, имеют и общегосударственное и местное значение, а
потому решаются совместно государственными органами и органами
местного самоуправления"*(496).
Таким образом, с одной стороны, некоторые местные власти, особенно
в недотационных регионах, без особых для себя сложностей "с
удовольствием финансируют расположенные на их территории федеральные
суды, приобретают судьям квартиры и т.д., после чего становятся
практически беспроигрышными в местных судах"*(497). Понятно,
что при таком раскладе принцип независимости судебной власти не
только не гарантируется, он, наоборот, гарантированно нарушается.
С другой стороны, понимая невозможность (в лучшем случае - затруднительность)
получения компенсации этих расходов из федерального бюджета, местные
власти не спешат с исполнением возложенных на них федеральным
законодательством обязанностей по финансированию названных расходов
федеральных судов, расположенных на их территории. В результате
суды судятся с местными властями, т.е., в свою очередь, требуя
возмещения этих затрат от федерального бюджетополучателя*(498).
Однако этот федеральный бюджетополучатель (Судебный ли это департамент
- для судов общей юрисдикции, ВАС РФ для арбитражных судов) либо
даже сам Минфина России может компенсировать расходы только в
пределах выделенных федеральным бюджетом средств на эти цели на
данный год с учетом бюджетной классификации расходов. И при этом
действует установленный БК РФ принцип иммунитета бюджетных статей.
Иными словами, если в федеральном бюджете в статьях финансирования
судебной системы предусмотрены конкретные суммы в возмещение производственных
местными властями расходов на судебные нужды, указанные выше (а
это если и бывает, то крайне редко), то местные власти получают
возмещение из федерального бюджета, но лишь в запланированных
заранее объемах, а не по объему истраченного на местах. В противном
случае даже судебное решение, обязывающее - и правомерно - основного
бюджетополучателя возместить понесенные местной властью расходы
на судебные нужды, оказывается блокированным названным иммунитетом
целевого постатейного бюджетного финансирования. И здесь предъявление
исковых требований к органам исполнения судебных решений, не обеспечивших
исполнение судебного решения о взыскании в порядке компенсации
средств с основного бюджетополучателя, оказывается бесполезным
в силу наличия этого самого бюджетного иммунитета.
КС РФ в Определении от 18 декабря 2003 г. N 470-О об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фахрутдинова Р.Ф. на
нарушение его конституционных прав п. 3 ст. 19 Закона о статусе
судей указал: "Возлагая на местную администрацию обязанность
по предоставлению судьям жилья, оспариваемые положения - в целях
обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей,
как самостоятельность местного самоуправления и независимость
судей, - предусматривают полную компенсацию из федерального бюджета
возникающих при осуществлении этой обязанности дополнительных
расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право
собственности муниципальных образований; при этом не происходит
изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность
местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом".
Таким образом, проблема есть, и решать ее надо без промедления.
Что касается механизма ее решения, он должен быть создан и закреплен
как посредством соответствующего дополнения Закона о финансировании
судов, так и принятием федерального закона целевой направленности,
который еще предстоит разработать, - о реализации положений ст.
124 Конституции РФ.
[an error occurred while processing the directive]
|
|