1. Развитие гражданского права как основы регулирования рыночной экономики

В связи с введением в действие нового Гражданского кодекса Российской Федерации, части первой (1994), части второй (1996), части третьей (2002), принятию которых предшествовали широкие научные обсуждения и многолетняя подготовительная работа, можно считать, что система гражданского законодательства в современной России сложилась.
Новый Гражданский кодекс Российской Федерации содержит развернутую регламентацию всех важнейших отношений и институтов гражданского права, характерных для рыночной экономики, и называет в своих статьях около 30 основных федеральных законов в области гражданского права, которые подлежат разработке и изданию. Ряд таких законов уже принят: это федеральные законы "Об акционерных обществах" (1995), "Об актах гражданского состояния" (1997), "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (1997), "Об обществах с ограниченной ответственностью" (1998), "О несостоятельности (банкротстве)" (2002), "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (1998), Воздушный кодекс (1997), Транспортный устав железных дорог (1998).
В настоящее время достигнута известная полнота регулирования деятельности некоммерческих организаций с принятием федеральных законов "О некоммерческих организациях", "Об общественных объединениях", "О товариществах собственников жилья", "О свободе совести и религиозных объединениях".
Представленная в Гражданском кодексе система институтов и норм частного права отражает также и специфику регулирования предпринимательских отношений и применения к ним общегражданских институтов и норм. В Гражданском кодексе названы основные законы в области предпринимательской деятельности, подлежащие принятию, некоторые из которых уже изданы. Это исключает необходимость в разработке специального Хозяйственного (Торгового) кодекса, что предлагалось некоторыми юристами и экономистами*(55).
С 1 марта 2002 г. вступила в силу часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации. До этого за пределами Гражданского кодекса находилась такая важная сфера экономической жизни, как наследственное право, право интеллектуальной собственности и международное частное право. Эти отношения регулировались отдельными нормативными актами, во многом устаревшими, противоречащими друг другу и реалиям жизни. Вот почему принятие третьей части Гражданского кодекса, регулирующей названные выше отношения, стало большим событием в экономической жизни страны. Нужно еще учитывать, что Гражданский кодекс - это настольная книга каждого предпринимателя. Часть третья содержит два раздела: наследственное право и международное частное право. Она не механически суммирует уже существующие нормы в этих областях, а вносит существенные изменения в правовое регулирование наследования и гражданско-правовых, семейных и трудовых отношений с иностранным, или международным, элементом.
Наиболее существенными новеллами части третьей Гражданского кодекса являются первоочередность наследования по завещанию и расширение круга наследников по закону*(56).
Наследственное право по Гражданскому кодексу РСФСР 1964 г. определяло узкий круг наследников по закону - дети, супруг(а) и родители умершего, его братья и сестры, дед и бабка. Только в мае 2001 г. были включены в этот список дядя и тетя, прабабушка и прадедушка. Наследование по закону в других странах очерчивает значительно более широкий круг: во Франции, например, наследуют кровные родственники умершего вплоть до 12-й степени родства по боковой линии. Часть третья Гражданского кодекса с целью недопущения перехода имущества гражданина в собственность государства расширила круг наследников до седьмой очереди. Наследниками третьей очереди по закону являются полнородные и неполнородные братья и сестры родителей наследодателя (дядя и тетя наследодателя). Если нет наследников первой, второй и третьей очереди, право наследовать по закону получают родственники наследодателя третьей, четвертой и пятой степени родства, не относящиеся к наследникам предшествующих очередей. В качестве наследников четвертой очереди призываются к наследованию родственники третьей степени родства - прадедушки и прабабушки наследодателя. В качестве наследников пятой очереди призываются к наследству родственники четвертой степени родства - дети родных племянников и племянниц наследодателя (двоюродные внуки и внучки) и родные братья и сестры его дедушек и бабушек (двоюродные дедушки и бабушки). В качестве наследников шестой очереди призываются к наследованию родственники пятой степени родства - дети двоюродных внуков и внучек наследодателя (двоюродные правнуки и правнучки), дети его двоюродных дедушек и бабушек (двоюродные дяди и тети). Если нет наследников предшествующих очередей, в качестве наследников седьмой очереди по закону к наследованию призываются пасынки, падчерицы, отчим и мачеха наследодателя. Следует отметить важную положительную особенность этого положения части третьей Гражданского кодекса: наследники одной очереди наследуют в равных долях, в то время как в некоторых странах сохранилась дискриминация супруга-наследника по сравнению с кровными родственниками. Во Франции переживший супруг идет впереди лишь четвертой очереди наследников, приобретая к тому же в определенных случаях лишь ограниченное вещное право на наследство.
Часть третья Гражданского кодекса в отличие от Гражданского кодекса РСФСР допускает составление закрытого завещания и завещания в простой письменной форме. В Европе наряду с завещанием в форме публичного акта широко применяются собственноручные завещания, которые полностью пишет сам завещатель, подписывает и датирует его. Существуют и тайные завещания, сочетающие в себе элементы как собственноручных, так и нотариально удостоверенных: завещатель составляет его и в запечатанном виде передает на хранение нотариусу. Часть третья Гражданского кодекса предусматривает завещание в чрезвычайных обстоятельствах, порядок составления которого совпадает с порядком, существующим в Англии. Гражданин, который находится в положении, явно угрожающем его жизни, и в силу сложившихся чрезвычайных обстоятельств лишен возможности совершить завещание в нотариальной форме, может изложить последнюю волю в отношении своего имущества в простой письменной форме. Изложение гражданином последней воли в простой письменной форме признается его завещанием, если завещатель в присутствии двух свидетелей собственноручно написал и подписал документ, из содержания которого следует, что представляет собой завещание. Завещатель вправе совершить завещание, не предоставляя при этом другим лицам, включая нотариуса, возможности ознакомиться с его содержанием (закрытое завещание). Закрытое завещание в заклеенном конверте передается завещателем нотариусу в присутствии двух свидетелей, которые ставят на конверте свои подписи, затем конверт, подписанный свидетелями, запечатывается в их присутствии нотариусом в другой конверт, на котором нотариус учиняет надпись, содержащую сведения о лице, от которого нотариусом принято закрытое завещание, о месте и дате его принятия, фамилии, имени, отчестве и месте жительства каждого свидетеля в соответствии с документом, удостоверяющим его личность.
Так же, как и в действующем законодательстве, в части третьей Гражданского кодекса свобода завещания ограничивается правилами об обязательной доле в наследстве, однако размеры этой доли предполагается уменьшить. Несовершеннолетние или нетрудоспособные дети наследодателя, его нетрудоспособные супруг и родители, а также нетрудоспособные иждивенцы наследуют независимо от содержания завещания не менее половины доли, которая причиталась бы каждому из них при наследовании по закону.
Еще одной новеллой части третьей Гражданского кодекса является включение в Гражданский кодекс раздела "Международное частное право". Вопрос об источниках международного частного права представляет собой достаточно сложную проблему. Ответ на этот вопрос позволит определить правовой статус участников международных отношений, методы заключения договоров с иностранными фирмами и способы защиты своих прав.
Традиционным для отечественной науки выступало положение о двойственности источников международного частного права, что выражалось в их делении на международные и национальные. К международным принято относить договоры и обычаи, к национальным - внутригосударственный (национальный) закон (включая и подзаконные акты) и судебный прецедент. В странах континентальной системы права, к которым относится и Россия, основным источником является законодательство, что не умаляет достаточно большого значения и судебной практики (проблема толкования закона и восполнения пробелов в законодательстве). Это общее положение требует уточнения в том смысле, что в большинстве стран, даже тех, в которых основным источником права является закон, применительно к сфере международного частного права судебная практика играет гораздо большую роль, чем в других областях.
Вместе с тем в последнее десятилетие эта общая картина стала меняться, что связано в первую очередь с активным процессом интернационализации экономики, с широким развитием международных контактов. В разных странах эти изменения выражаются различно.
Так, в Великобритании, где ранее господствовала судебная практика, за сравнительно короткий срок был принят ряд нормативных актов, применимых к отношениям в области международного частного права и международного гражданского процесса.
Наиболее знаменательным явлением в рассматриваемой области представляется процесс кодификации в ряде стран норм международного частного права. Кодификация в различных странах осуществлялась двумя путями. Первый из них - принятие специальных законов о международном частном праве, в рамках которых были кодифицированы коллизионные нормы, относящиеся не только к отдельным видам гражданских правоотношений с иностранным элементом, но и к общим вопросам международного частного права. Среди стран, пошедших по этому пути, - Австрия, Венгрия, Польша, Турция, ФРГ, Швейцария, Югославия.
Для большинства же стран мира характерен второй путь - включение коллизионных норм в отраслевые кодифицированные акты (гражданские кодексы, гражданско-процессуальные кодексы). При этом чаще всего речь идет не о сколь-нибудь последовательной и полной кодификации коллизионных норм, а о включении в указанные акты отдельных положений, касающихся коллизии законов в некоторых правоотношениях с иностранным элементом. Среди стран этой группы, в которых кодификация была проведена наиболее полно, можно назвать Португалию.
По такому же пути пути пошла и наша страна.
Раздел 6 Гражданского кодекса "Международное частное право" регулирует гражданско-правовые отношения с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц либо осложненным иным иностранным элементом, в том числе в случаях, когда объект гражданских прав находится за границей.
Нормами международного частного права регулируются имущественные, личные неимущественные, семейные, трудовые и процессуальные права иностранцев. Иностранец подчиняется как бы двум правопорядкам, отечественному и государства, в котором он находится. Для начала ХХI в. характерно резкое увеличение числа иностранцев, временно или постоянно находящихся в другой стране. В условиях развития и углубления международного сотрудничества, создания в нашей стране большой открытости общее число приезжающих в Российской Федерации иностранцев все время увеличивается.
Для характеристики права, подлежащего применению при определении правового положения лица, Гражданский кодекс использует термин личный закон.
Личным законом физического лица считается право страны, гражданство которой это лицо имеет. Если лицо наряду с российским гражданством имеет и иностранное гражданство, его личным законом является российское право. Если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом является российское право. При наличии у лица нескольких иностранных гражданств личным законом считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства. Личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства. Гражданская правоспособность физического лица определяется его личным законом. При этом иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных законом. Гражданская дееспособность физического лица определяется его личным законом. Физическое лицо, не обладающее дееспособностью по своему личному закону, не вправе ссылаться на отсутствие у него дееспособности, если оно является дееспособным по праву места совершения сделки, за исключением случаев, когда будет доказано, что другая сторона знала или заведомо должна была знать об отсутствии дееспособности. Признание в Российской Федерации физического лица недееспособным или ограниченно дееспособным подчиняется российскому праву.
Право физического лица заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица в качестве индивидуального предпринимателя определяется по праву страны, где такое физическое лицо зарегистрировано в качестве индивидуального предпринимателя, если это правило не может быть применено ввиду отсутствия обязательной регистрации, применяется право страны основного места осуществления предпринимательской деятельности.
В международных отношениях возникает множество правовых вопросов, касающихся юридического лица, которые нужно решить. Например, в одном государстве какое-то образование признается юридическим лицом, а в другой стране такое же образование рассматривается не как юридическое лицо, а как совокупность физических лиц. Так, английское полное товарищество по английскому праву не является юридическим лицом, по французскому же праву аналогичное образование считается юридическим лицом. Для того чтобы установить, является ли то или иное образование юридическим лицом, необходимо выяснить к какому государству это образование относится. Классическая доктрина международного частного права определяла личный закон объединения в зависимости от его государственной принадлежности, "национальности". Этот закон отвечает на вопрос, является ли то или иное образование юридическим лицом. Если личным законом товарищества, о котором говорилось выше, будет английский закон, тогда такое товарищество не признается юридическим лицом. В случае, когда установлено, что личным законом является французский закон, это образование будет рассматриваться как юридическое лицо. Личным законом юридического лица определяются такие правовые вопросы, как объем правоспособности, порядок ликвидации юридического лица. Личный закон юридического лица определяется его национальностью. Термин "национальность" в международном частном праве применяется к юридическим лицам условно, в ином смысле, чем он применяется к гражданам. Под национальностью юридического лица понимается принадлежность юридического лица к определенному государству. В праве Великобритании и США господствующим критерием для определения национальности юридического лица является место его учреждения, т.е. закон того государства, где юридическое лицо создано и утвержден его устав. В континентальных странах Западной Европы применяются другие принципы определения национальности юридического лица. Господствующая тенденция сводится к тому, что в качестве критерия для установления национальности юридического лица применяют закон места нахождения юридического лица. Под местом нахождения юридического лица понимается то место, где находится правление этого юридического лица. Такой принцип принят, в частности, во Франции и ФРГ. В последние годы в западной литературе по международному частному праву все чаще государственная принадлежность отделяется от личного закона юридического лица. По этому пути идет в ряде стран и законодательная практика. В зависимости от конкретной цели выбирается определенный критерий. Так, для определения подсудности в США применяется принцип инкорпорации, а для целей налогообложения - принцип места деятельности.
Как уже отмечалось, юридические лица создаются на территории определенного государства. Однако их деятельность не ограничивается территорией этого государства и может осуществляться на территории других стран. При осуществлении такой деятельности возникают два вопроса: во-первых, о признании правосубъектности иностранного юридического лица и, во-вторых, о допуске его к осуществлению хозяйственной деятельности на территории данного государства и об условиях такой деятельности. Правосубъектность иностранных юридических лиц обычно признается на основании двусторонних договоров, прежде всего торговых. Вопрос о допуске иностранного юридического лица к хозяйственной деятельности на территории государства решается законодательством этого государства. Правовое положение иностранных юридических лиц определяется и торговыми договорами, в которых устанавливается общий режим для юридических лиц. Этот режим может быть основан либо на принципе наибольшего благоприятствования, либо на принципе национального режима. В интересах крупнейших монополий странами-членами ЕС подготовлен проект устава "компании европейского права". Учреждение "европейской компании" дает возможность юридическим лицам отдельной страны распространить хозяйственную деятельность на всю территорию общего рынка.
Гражданский кодекс личным законом юридического лица считает право страны, где учреждено юридическое лицо. Это положение заимствовано разработчиками законопроекта из англосаксонской правовой системы, хотя Россия принадлежит к континентальной правовой системе. Но для целей налогообложения применяется принцип места нахождения юридического лица. Даже иностранные юридические лица, если они осуществляют свою деятельность на территории Российской Федерации, обязаны платить законно установленные налоги и сборы.
На основе личного закона юридического лица определяются, в частности:
1) правовой статус организации в качестве юридического лица;
2) организационно-правовая форма юридического лица;
3) требования к наименованию юридического лица;
4) вопросы создания, реорганизации и ликвидации юридического лица, включая вопросы правопреемства;
5) содержание правоспособности юридического лица;
6) способность юридического лица отвечать по своим обязательствам.
Юридическое лицо не может ссылаться на ограничение полномочий его органа или представителя на совершение сделки, неизвестное праву страны, в которой орган или представитель юридического лица совершил сделку, за исключением случаев, когда будет доказано, что другая сторона о сделке знала или заведомо должна была знать об указанном ограничении. Личным законом иностранной организации, не являющейся юридическим лицом по иностранному праву, считается право страны, где эта организация учреждена.
Гражданский кодекс содержит определение права, подлежащего применению к имущественным и личным неимущественным отношениям. Содержание права собственности и иных вещных прав на недвижимое и движимое имущество, их осуществление и защита определяются по праву страны, где это имущество находится. Принадлежность имущества к недвижимым или движимым вещам определяется по праву страны, где это имущество находится. Возникновение и прекращение права собственности и иных вещных прав на имущество определяется по праву страны, где это имущество находилось в момент, когда имело место действие или иное обстоятельство, послужившие основанием для возникновения либо прекращения права собственности и иных вещных прав. Возникновение и прекращение права собственности и иных вещных прав по сделке, заключаемой в отношении находящегося в пути движимого имущества, определяются по праву страны, из которой это имущество отправлено. Исковая давность определяется по праву страны, подлежащему применению к соответствующему отношению. Форма сделки подчиняется праву места ее совершения. Однако сделка, совершенная за границей, не может быть признана недействительной вследствие несоблюдения формы, если соблюдены требования российского права. Аналогичный порядок применяется и к форме доверенности. Срок действия доверенности и основания ее прекращения определяются по праву страны, где была выдана доверенность. Форма внешнеэкономической сделки, хотя бы одной из сторон которой является российское юридическое лицо, подчиняется независимо от места совершения этой сделки российскому праву. Форма сделки в отношении недвижимого имущества подчиняется праву страны, где находится это имущество, а в отношении недвижимого имущества, которое внесено в государственный реестр в Российской Федерации, - российскому праву.
Стороны договора могут при заключении договора или в последующем избрать по соглашению между собой право, которое подлежит применению к их правам и обязанностям по этому договору. Соглашение сторон о выборе подлежащего применению права должно быть прямо выражено или должно определенно вытекать из условий договора либо совокупности обстоятельств дела. Выбор сторонами подлежащего применению права, сделанный после заключения договора имеет обратную силу и считается действительным без ущерба для прав третьих лиц с момента заключения договора. Стороны договора могут избрать подлежащее применению право как для договора в целом, так и для отдельных его частей.
При отсутствии соглашения сторон о подлежащем применению праве к договору применяется право страны, с которой договор наиболее тесно связан. Правом страны, с которой договор наиболее тесно связан, считается право страны, где находится место жительства или основное место деятельности стороны, которая осуществляет исполнение, имеющее решающее значение для содержания договора. Стороной, которая осуществляет такое исполнение, признается сторона, являющаяся, в частности:
1) продавцом - в договоре купли-продажи;
2) арендодателем - в договоре аренды;
3) подрядчиком - в договоре подряда;
4) перевозчиком - в договоре перевозки;
5) заимодавцем (кредитором) - в договоре займа (кредитном договоре);
6) финансовым агентом - в договоре финансирования под уступку денежного требования;
7) банком - в договоре банковского вклада (депозита) и договоре банковского счета;
8) хранителем - в договоре хранения;
9) страховщиком - в договоре страхования;
10) поверенным - в договоре поручения;
11) комиссионером - в договоре комиссии;
12) правообладателем - в договоре коммерческой концессии.
К договору о создании юридического лица с иностранным участием применяется право страны, в которой согласно договору подлежит учреждению юридическое лицо. К договорам о передаче исключительного права (интеллектуальной собственности) на результаты интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации, а также к договорам о предоставлении другому лицу права использования таких результатов или средств применяется право, касающееся договорных обязательств.
Правом, подлежащим применению к договору, определяются, в частности:
1) толкование договора;
2) права и обязанности сторон;
3) исполнение договора;
4) последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения договора;
5) прекращение договора;
6) последствия недействительности договора.
Основания взимания, порядок исчисления и размер процентов по денежным обязательствам определяются по праву страны, подлежащему применению к соответствующему обязательству. К обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда, применяется право страны, где имело место действие или иное обстоятельство, послужившие основанием для требования о возмещении вреда. В случае, когда в результате такого действия или иного обстоятельства вред наступил в другой стране, может быть применено право этой страны, если причинитель вреда предвидел или должен был предвидеть наступление вреда в этой стране. К обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда за границей, если стороны являются гражданами или юридическими лицами одной и той же страны, применяется право этой страны. После совершения действия или наступления иного обстоятельства, повлекших причинение вреда, стороны могут договориться о применении к обязательству, возникшему вследствие причинения вреда, права страны суда. На основании права, подлежащего применению к обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда, определяются, в частности:
1) способность лица нести ответственность за причиненный вред;
2) возложение ответственности за вред на лицо, не являющееся причинителем вреда;
3) основания ответственности;
4) основания ограничения ответственности и освобождения от нее;
5) способы возмещения вреда;
6) объем и размер возмещения вреда.
К требованию о возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товара, работы или услуги, по выбору потерпевшего применяется:
1) право страны, где имеет место жительства или основное место деятельности продавец или изготовитель товара либо иной причинитель вреда;
2) право страны, где имеет место жительства или основное место деятельности потерпевший;
3) право страны, где была выполнена работа, оказана услуга, или право страны, где был приобретен товар.
К обязательствам, возникающим вследствие недобросовестной конкуренции, применяется право страны, рынок которой затронут такой конкуренцией, если иное не вытекает из закона или существа обязательства. К обязательствам, возникающим вследствие неосновательного обогащения, применяется право страны, где обогащение имело место.
Таковы некоторые основные новации, которые предлагает часть третья Гражданского кодекса.
В целом создаваемая в России система гражданского законодательства традиционно (гражданские кодексы имеются в большинстве современных государств, учитывает исторический опыт России и является понятной и простой. В статье 3 Гражданского кодекса закреплен принцип иерархии гражданского законодательства, что должно обеспечивать единство и согласованность норм Гражданского кодекса, издаваемых на его основе и в его развитие законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации. Существенно менять эту систему, во всяком случае в ближайшие годы, нет никаких оснований.
Необходимо обратить внимание на проблему соответствия российской национальной системы гражданского законодательства национальному гражданскому законодательству других государств СНГ. Правда, на сближение национальных систем гражданского законодательства оказывает влияние фактор разновременного принятия гражданских кодексов в государствах, что со временем утратит свое значение.
Общим недочетом складывающейся системы гражданского законодательства являются все более частые случаи отступлений в принимаемых новых законах от норм Гражданского кодекса, что наглядно видно на примере новых транспортных кодексов (воздушного и железнодорожного транспорта). Федерального закона "О товариществах собственников жилья". Это нарушает иерархию гражданских законов и усложняет их применение.
Внесение изменений в ранее принятые правовые акты либо их отмена в соответствии с вступившими в силу первой и второй частями Гражданского кодекса не стали самостоятельной задачей правотворческих органов, которые занялись исключительно разработкой и изданием новых актов, предусмотренных новым Гражданским кодексом. Преимущества такого направления в развитии системы актов гражданского права были бы очевидны, если бы "расчистка" прошлого законодательства велась одновременно с процессом нового правотворчества или опережая его. Изменение ранее изданных нормативных правовых актов стало неотложной необходимостью. Их сохранение - дезориентирующий фактор для правоприменения, способствует нарушению принципов и норм нового Гражданского кодекса, законности в гражданских и смежных с ними правоотношениях.
Так, таможенное и налоговое законодательство в той части, в какой осталось несогласованным с новым Гражданским кодексом, разрушает принцип свободы договора участников гражданских правоотношений. Это и другие основные начала Гражданского кодекса (статья 1) нарушены оставшимся без изменений Жилищным кодексом РСФСР (1983), в который не были внесены изменения, вытекающие из Конституции.
Требования гражданского законодательства плохо выполняются государством, призванным выступать в роли регулятора гражданского оборота и контролера осуществления гражданских правоотношений.
Особое значение приобретает введение в действие главы 17 Гражданского кодекса "Право собственности и другие вещные права на землю". Согласно статье 13 Закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса" эта глава вводится в действие одновременно с введением в действие Земельного кодекса Российской Федерации. Принятие Земельного кодекса в 2001 году создало условия для вступления в силу этой главы.
Кроме Гражданского кодекса для правового регулирования рыночной экономики необходимы законы, издание которых прямо предусмотрено Гражданским кодексом. В их числе законы об иммунитете государства и его собственности (статья 127), о государственной регистрации юридических лиц (статья 51), новый закон о подрядах для государственных нужд (статья 768), уставы (кодексы) внутреннего водного транспорта, автомобильного транспорта, торгового мореплавания (статья 784), законы о специальных видах страхования, (статья 970) и закон о взаимном страховании (статья 968), законы или иные правовые акты об особенностях отдельных видов договора комиссии (статья 990), закон о порядке возмещения вреда, причиненного действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (статья 1070) и ряд других.
Некоторые законы из этого перечня были приняты Государственной Думой третьего созыва. Например, 8 августа 2001 г. был принят Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" N 129-ФЗ, который передал функции регистрации юридических лиц Министерству по налогам и сборам от регистрационных палат. 25 апреля 2002 г. был принят Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" N 40-ФЗ, согласно которому при транспортном происшествии гражданскую ответственность потерпевшему будет возмещать страховая компания, а не виновник аварии.
Необходимы также законы, к которым имеются отсылки в других актах действующего законодательства. Имеются в виду, в частности, предусмотренные Федеральным законом "Об акционерных обществах" федеральные законы об особенностях создания и правового положения акционерных обществ в сферах банковской, инвестиционной и страховой деятельности, а также акционерных обществ, созданных на базе реорганизованных колхозов и совхозов, на базе крестьянских (фермерских) хозяйств и предприятий, обслуживающих сельскохозяйственных производителей. Эту задачу целесообразно решить не путем издания новых специальных законов, а посредством дополнения действующих. Следует разработать предусмотренный статьей 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" федеральный закон о федеральном фонде обязательного страхования вкладов граждан. Необходим общий закон о фондах.
Нормативные акты, принятые в условиях планово-распределительной экономики, неспособны обеспечить соответствующее современным экономическим и социальным отношениям регулирование. В Жилищном кодексе они плохо сочетаются с нормами Конституции Российской Федерации и вступившими в силу положениями действующего Гражданского кодекса, что создает существенные трудности в правоприменительной практике. В настоящее время система управления объектами государственной собственности и государственным имуществом в целом с необходимой четкостью не определена, твердого порядка и стабильности в этой работе нет, компетенция различных органов государственной власти не ясна, на уровне закона решение этих вопросов отсутствует, что порождает дублирование и безответственность.
Необходим федеральный закон об управлении государственной собственностью. Он должен исчерпывающим образом урегулировать управление федеральной собственностью, включая находящиеся в федеральной собственности ценные бумаги (пункт "д" статьи 71 Конституции), и компетенцию соответствующих органов государственного управления. Этот закон должен содержать правила о разграничении федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и собственности муниципальных образований, правила о порядке отнесения государственного имущества к каждому из перечисленных видов (пункт "г" статьи 72 Конституции и пункт 5 статьи 214 Гражданского кодекса), а также общие начала (правила) управления собственностью субъектов Федерации и муниципальных образований и, может быть. специальные правила о передаче права собственности одним из указанных субъектов права другим.
При обсуждении проблемы управления государственной собственностью следует рассмотреть вопрос о целесообразности принятия специального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, что предусмотрено статьей 113 Гражданского кодекса. Дело в том, что утвержденной Правительством Российской Федерации Концепцией реформирования предприятий и иных коммерческих организаций предусмотрено скорейшее преобразование государственных унитарных предприятий в хозяйственные общества с государственным капиталом. Тем не менее в настоящее время на данном этапе развития экономики такой закон нужен. 14 ноября 2002 г. Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" N 161-ФЗ был принят.
Своевременное и исчерпывающее восполнение пробелов в федеральном законодательстве важно не только само по себе, но еще и потому, что оно предотвращает попытки восполнить эти пробелы на региональном уровне законами и иными нормативными актами субъектов Федерации по вопросам, которые согласно Конституции России не относятся к их компетенции.
Особым вопросом развития гражданского законодательства является организация работы по внесению в новый Гражданский кодекс необходимых поправок, дополнений и усовершенствований. Практика применения Гражданского кодекса и анализ его текстов обнаруживают как пробелы и противоречия, так и неудачные решения, что, впрочем, неизбежно в таком сложном и объемном акте, подготовленном в столь короткие сроки. В то же время уже имеется печальный опыт внесения в Гражданский кодекс недостаточно продуманных, скороспелых поправок. Необходимо организовать тщательный мониторинг, анализ как практики применения норм Гражданского кодекса судебными и иными органами, так и критических замечаний, высказываемых в литературе и публичных обсуждениях. Собранные материалы должны подвергаться тщательному профессиональному обсуждению, прежде чем будут приниматься решения о внесении изменений. Зачастую изменения по одному частному, казалось бы, небольшому вопросу оказываются связанными с другим, регулируемым иным институтом. Должна учитываться внутренняя системная взаимосвязанность норм и институтов гражданского законодательства, которая не всегда лежит на поверхности и не всегда и не для всех очевидна.
Общепризнанными требованиями к законодательной системе в целом и отдельным крупным ее звеньям являются, во-первых, желательность уменьшения числа принимаемых законодательных актов посредством их укрупнения и, во-вторых, унификация правового режима при регулировании однородных отношений. Эти общие начала законотворчества, имеющие особое значение для обширного гражданского законодательства, создают экономию при проведении законопроектных работ и существенно повышают эффективность правоприменительной деятельности.
Обширность сферы гражданского права и стремление министерств и ведомств, а также отдельных представленных в органах государственной власти социальных групп иметь собственные и удобные для них законы приводят к тому, что число законодательных актов в области гражданского права в России заметно возрастает. Это ведет к усложнению и излишней дифференциации законодательства и одновременно усложняет изучение и применение правовых норм как гражданами и юридическими лицами, так и судебными органами.
Примером является законодательство о поставках для государственных нужд. В этой области изданы четыре закона: "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (1994), "О государственном материальном резерве" (1994), "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (1994), "О государственном оборонном заказе" (1995). Два закона изданы в 1995 г. о связи: "О связи общего характера" и "О почтовой связи". Названные законы могут быть объединены с выделением в них специальных разделов.
Правительством Российской Федерации были приняты за последние годы более 10 правил оказания отдельных видов услуг, которые во многом дублируют друг друга. Вместе с тем постановлением Правительства от 19 января 1998 г. N 55 были утверждены новые Правила продажи отдельных видов товаров, которые носят унифицированный характер и отменяют некоторые ранее изданные правила продажи, которые так же, как и правила об оказании услуг, дублировали друг друга. Такую практику унификации нормативных актов желательно распространить на другие сферы, где имеются схожие или близкие по предмету регулирования законодательные и иные правовые акты.
Наряду с объединением и укрупнением законодательных актов внимания заслуживает также проблема унификации их содержания. Особое значение этот аспект имеет для транспортного законодательства ввиду краткости норм Гражданского кодекса о перевозках (глава 40) и наличия системы транспортных законов об отдельных видах транспорта, которые в настоящее время обновляются. Принятые Воздушный кодекс 1997 г. и Транспортный устав железных дорог 1998 г. содержат различные решения в отношении аналогичных и практически важных условий договора перевозки грузов и пассажиров (пределы ответственности перевозчика, исчисление претензионных и давностных сроков и некоторые другие). Такого рода дифференциация законодательства не должна допускаться.
Серьезной проблемой правового регулирования экономики является проблема законодательной компетенции Федерации и ее субъектов в области гражданского права.
Согласно пункту "о" статьи 71 российской Конституции гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, и эта формула повторена в пункте 1 статьи 3 нового Гражданского кодекса. Такое решение, как правило, каких-либо сомнений не вызывает и рассматривается как способствующее единству гражданско-правового регулирования в России, однако Конституция допускает некоторые исключения.
Дело в том, что согласно пункту "к" статьи 72 Конституции семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (так называемое экологическое законодательство) отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Но эти отрасли законодательства являются комплексными, поскольку решение поставленных перед ними задач необходимо требует использования и применения институтов гражданского права. Так, содержание земельного законодательства не может быть ограничено включением в него только административных правил, регулирующих порядок владения, пользования или распоряжения землей. Оно неизбежно должно содержать нормы об ограничении земельного оборота и, следовательно, специальные правила о сделках с землей и особенностях вытекающих из этих сделок правоотношений, о лицах, могущих совершать такие сделки, о специфике применяемых гражданско-правовых договоров и иных сделок, о поземельных сервитутах и т.д.
Из сопоставления статей 71 и 72 Конституции следует, что нормы, по своей сущности и содержанию являющиеся нормами гражданского права, но вследствие специфики объекта регулируемых ими гражданских правоотношений входящие в комплексные по характеру отрасли законодательства - земельное, водное, жилищное, о недрах и т.д. могут приниматься (издаваться) как на федеральном, так и на региональном уровне.
При этом в силу части 2 статьи 76 Конституции любые такие нормы принимаемые на уровне субъекта Федерации, должны соответствовать федеральному законодательству и прежде всего Гражданскому кодексу, которому должны соответствовать нормы гражданского права, содержащиеся в любых других российских законах и иных правовых актах (пункт 2 статьи 3 Гражданского кодекса). Как разъяснил Конституционный Суд в своем Постановлении по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации (1998), по смыслу статей 72 и 76 Конституции до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные акты, но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.
Нормы гражданского права, не относящиеся к комплексным отраслям законодательства, перечисленным в статье 72 Конституции, на уровне субъектов Федерации приняты быть не могут.
Вместе с тем есть и другая позиция о возможности развития субъектами Федерации гражданского законодательства по предметам совместного ведения. Они могут принимать нормы в этих сферах законодательства только в пределах поручений Федерации. Субъект не компетентен принимать по собственной инициативе нормативные решения в области гражданского права, эта область остается прерогативой Российской Федерации.